Le parrainage ou la dernière marche des réformes politiques

Depuis quelques semaines, le débat politique au Bénin est polarisé autour de la question de parrainage. Tous les acteurs politiques ou presque, toutes les organisations de la société civile ou presque y donnent de la voix et il ressort, pour l’essentiel, de ces prises de position qu’il faut supprimer le parrainage parce qu’il serait exclusif. Et pourtant, il n’en est rien et nous y reviendrons.

Ce qui est en cause ici et qui dépasse le simple débat sur le parrainage, c’est la critique, ou plutôt l’une des critiques fondamentales de la démocratie béninoise et celle de son système partisan.
En effet, tout le monde sait, d’une part, qu’il ne peut y avoir de démocratie sans un système partisan viable et, d’autre part, que toute crise de la démocratie est d’abord et avant tout une crise du système partisan. Il en découle qu’une démocratie ne peut s’accommoder durablement d’une crise de son système partisan. Or, tout le monde sait que le système partisan béninois et donc la démocratie béninoise étaient structurellement en crise depuis trente ans et qu’il fallait les réformer au plus tôt.

Ce besoin de réforme a d’ailleurs été régulièrement exprimé, depuis plusieurs années, par les acteurs politiques majeurs de ce pays, du président Mathieu Kérékou au président Patrice Talon en passant par le président Boni Yayi, le président Adrien Houngbédji et bien d’autres. C’est le président Mathieu Kérékou qui, le premier, a parlé du « Bénin du futur » débarrassé de ses tares.

En succédant au président Mathieu Kérékou, le président Boni Yayi a repris les mêmes critiques en parlant, durant son premier mandat, de «Changement » et durant son second mandat de «Refondation ». Il est sans doute le président qui est allé le plus loin dans la critique de la culture démocratique développée par les acteurs politiques béninois ces trente dernières années. Il a parlé de « démocratie pagailleuse et nescafé » qu’il faut à tout prix réformer et c’est à partir de ce moment que le débat sur la « dictature du développement » a fait son entrée dans le lexique politique béninois. Ce débat tendait à soutenir maladroitement que le développement était incompatible avec la démocratie et qu’en conséquence, il fallait prioritairement travailler à développer le pays avant de penser à le démocratiser.

Ni lui ni le président Mathieu Kérékou n’auront réussi à changer significativement le cours des choses durant leurs deux mandats respectifs. Pour lui, le changement supposait un changement individuel et personnel de chaque Béninois tandis que pour le président Mathieu Kérékou, c’est la responsabilité de ceux qu’il traitait abusivement
« d’intellectuels tarés qui se comportent comme des étrangers dans leur propre pays » qui est en cause. Il faut dire qu’en réalité, au Bénin, les intellectuels (terme au demeurant auquel on donne tous les sens, des plus justes aux plus injustes) sont les mal-aimés de la société sur lesquels les politiques rejettent trop souvent et trop facilement leurs responsabilités. Car en définitive, la responsabilité de la gouvernance d’un pays dans un régime démocratique incombe d’abord et avant tout, au Peuple souverain qui choisit librement ses gouvernants, ensuite aux élites politiques que le peuple distingue et honore en les désignant et enfin seulement, aux intellectuels pour autant que le Peuple et les élites politiques veuillent bien les écouter.

Plus modestement, le président Adrien Houngbédji du Parti du Renouveau Démocratique parlait dans la même période de « Rectification » de la démocratie béninoise mais le Peuple ne lui aura jamais donné les moyens de la rectification.

En 2016, bis repetita placent. Le candidat Patrice Talon parlait de « Rupture » quand le candidat Pascal Irénée Koupaki parlait, lui, de « Nouvelle conscience ». Et l’ensemble des candidats opposés au statu quo représenté par le Premier Ministre Lionel Zinsou se sont regroupés dans une alliance appelée le « Nouveau départ ».

Au total, toutes ces prises de position témoignaient d’un désir collectivement exprimé de changer le cours des choses; les quatre seules questions non élucidées étaient celles de savoir, quand commencer, par où commencer, dans quelle direction aller et jusqu’où chaque acteur était prêt à renoncer à ses privilèges acquis ces trente dernières années. C’est le jeu démocratique qui apportera les réponses à ces questions étant entendu que c’est à celui que le Peuple aura choisi, qu’incombera cette responsabilité. Nous tenterons et, sans aucune prétention à l’exhaustivité, de décrire dans une première partie, la situation tant dénoncée par tous, à savoir les symptômes de la faiblesse structurelle du système partisan béninois (I) avant de rappeler pour mieux le préciser dans une seconde partie, l’esprit des réformes engagées depuis 2018, à savoir le renforcement du système partisan (II).

I / La faiblesse structurelle du système partisan béninois

La crise du système partisan peut s’analyser autour de trois grandes problématiques, à savoir, d’abord, le caractère ethnique et régional des partis politiques, ensuite, l’incapacité des partis politiques à gagner une élection présidentielle et enfin, la pauvreté du travail de l’opposition.

En effet, en ce qui concerne le caractère ethnique et régionaliste des partis politiques béninois, ils avaient la réputation d’être, au mieux, des partis régionalistes et au pire, des partis ethniques; aucun d’eux n’avait une dimension nationale. En effet, leur rayonnement ne dépassait guère la zone d’origine de leur Président fondateur (départementale pour les plus ambitieux et communale, voire ethnique pour les moins ambitieux). Tous les observateurs et analystes de la vie politique béninoise étaient unanimes pour reconnaître que le Prd avait pignon sur rue dans le département de l’Ouémé, le Madep dans le département du Plateau, le Psd dans les départements du Mono et du Couffo, la Rb dans les départements du Zou et de l’Atlantique, pour ne citer que ceux-là. Par contre, ce que l’on ne disait pas assez, c’est que si ces partis se sont réduits à une dimension ethnique et départementale, c’est parce que face aux coûts prohibitifs des activités politiques, d’une part, et à l’absence de financement public de la vie politique, d’autre part, les Présidents fondateurs des partis qui supportaient seuls la quasi-totalité des frais de fonctionnement de leurs partis étaient contraints de faire des choix stratégiques de fiefs dans lesquels ils investiraient prioritairement.

En ce qui concerne l’incapacité des partis politiques béninois à remporter une élection présidentielle, il convient de relever qu’aucun grand nom de la politique béninoise n’a jamais réussi à remporter une élection présidentielle avec son parti, qu’il s’agisse d’Adrien Houngbédji avec le Prd, d’Amoussou Bruno avec le Psd, de Nicéphore Dieudonné Soglo avec la Rb en 1996 et 2001 et d’Albert Tévoédjré, pour ne citer que ceux-là. A contrario, le candidat Nicéphore Dieudonné Soglo de 1991 et les candidats Mathieu Kérékou et Boni Yayi ont gagné avec la complicité de certains partis politiques. Quant au candidat Patrice Talon en 2016, il a gagné contre eux puisqu’aucun grand parti connu ne l’avait soutenu au premier tour. Cette particularité négative de la démocratie béninoise avait, sans conteste, un impact aussi bien sur la gouvernance politique que sur la gouvernance économique du pays.

Sur le plan de la gouvernance politique, à défaut de conquérir le pouvoir d’Etat et de gérer le pays, les partis politiques se sont transformés en microentreprises pour capter les rentes de l’Etat. Les acteurs politiques ont développé des pratiques que nous avions qualifiées, par ailleurs, de pratiques d’Etat-gâteau, chacun apportant un soutien politique au régime en place contre de fortes récompenses en numéraires, en fonctions nominatives et/ou en marchés publics. Ils exerçaient un véritable chantage sur les régimes en place qui se terminait parfois en crises ouvertes avec la prise d’ordonnances prévues pour les circonstances exceptionnelles par l’article 68 de la Constitution.

Sur le plan de la gouvernance économique, pour la majorité des Béninois et des acteurs politiques, l’Etat n’est qu’un immense gâteau à parts multiples et infinies auquel il faut absolument accéder au moins une fois dans sa vie pour prendre sa part. Cette culture de l’Etat fondée sur une conception péjorative fait le lit de la corruption comme mode unique de redistribution équitable de la richesse nationale, du peu ou pas d’égard pour le bien public et de rapports exécrables, voire vicieux de voleurs à receleurs entre gouvernants et gouvernés.
L’exemple du siège inachevé de l’Assemblée nationale à Porto-Novo, pour des raisons évidentes de corruption sans qu’aucun régime n’arrive à le démêler, suffit à lui-seul à illustrer cette conception de l’Etat.

En ce qui concerne le travail de l’opposition ces trente dernières années, il est de qualité plus que douteuse. En effet, l’opposition politique a eu pour habitude de disparaître au lendemain des élections -qu’elles soient communales, législatives ou présidentielles- pour ne réapparaître qu’à la veille de l’élection suivante. De même, la dimension intellectuelle du travail de l’opposition a toujours été faible si ce n’est quasi inexistante de sorte qu’aucune élection (présidentielle et plus encore législatives ou communales), n’a jamais été remportée sur la base d’un programme. Le débat sur l’option idéologique comme condition de création ou non de parti politique est à cet égard révélateur. Par ailleurs, l’opposition n’a quasiment jamais été portée par des partis sur la base de programmes alternatifs mais par des individus sur la base d’intérêts particularistes. Ce qui a abouti à une très forte individualisation, voire à une très forte personnalisation du débat politique avec le risque de transformer durablement l’Etat en un instrument de vengeance au lieu d’être un outil au service de l’intérêt général. Au total, le travail de l’opposition démocratique n’a presque jamais été valorisé ces trente dernières années, les acteurs politiques préférant la transhumance pour rester en contact permanent avec l’Etat-gâteau plutôt que de se battre pour un Statut substantiel de l’opposition. C’est tout ceci et bien d’autres encore qu’il importait de réformer.

II / Le renforcement du système partisan ou l’esprit des réformes

Créer un système partisan solide avec des partis politiques forts ayant une dimension nationale et capables de conquérir, d’exercer et de conserver le pouvoir politique, tant aux niveaux national, communal que local, sur la base de programmes alternatifs, tel est l’esprit des réformes politiques entreprises depuis 2018. C’est pourquoi, il convient de rappeler que dans la forme, le critère de parrainage ne doit pas être pris et traité isolément comme c’est le cas actuellement, mais plutôt comme un élément d’un ensemble cohérent de mesures qui concourent à la réalisation de l’esprit des réformes. Cet ensemble est composé de cinq séries de mesures relatives au durcissement des conditions de création des partis politiques, aux conditions d’éligibilité aux fonctions électives, au financement public de la vie politique, au statut de l’opposition et à l’institutionnalisation des élections générales.

Pour ce qui concerne la première série de mesures relatives au durcissement des conditions de création des partis politiques, elles sont contenues dans la Charte des partis politiques. Désormais, pour créer un parti, il ne suffira plus d’avoir dix membres fondateurs par département (120 membres) mais quinze par commune, soit 1155 membres fondateurs. De même, il est exigé l’ouverture d’un siège dans toutes les communes du pays. Ces dispositions garantissent que le parti sera présent dans toutes les communes du pays, ce qui est de nature à renforcer sa dimension nationale. Par ailleurs, ces dispositions rendent prohibitifs les coûts d’entretien des partis de sorte à dissuader les fondateurs aventuriers de partis politiques.

La deuxième série de mesures porte sur les critères d’éligibilité aux fonctions électives. Elles sont contenues dans le Code électoral. Pour prétendre désormais aux fonctions de conseillers communaux et municipaux, il faut non seulement que le parti présente des candidats dans toutes les circonscriptions électorales du pays mais en plus il faut qu’il recueille 10 % des suffrages sur le plan national. Cette dernière disposition fait que l’on peut très bien être élu dans une circonscription électorale mais que, faute pour le parti de recueillir 10 % sur le plan national, l’on perde le bénéfice de son siège : c’est bien ce qui est arrivé, entre autres, aux candidats Prd et Udbn dans de nombreuses communes lors des dernières élections communales de 2020. Le raisonnement qui sous-tend cette disposition que certains ont taxé, parfois à raison, d’antidémocratique, est d’avoir des partis véritablement nationaux représentant au moins 10 % des suffrages à l’échelle nationale, ce qui laisse théoriquement et formellement de la place pour dix partis dans le paysage politique du pays.
Il en est de même pour les élections législatives ; non seulement les 10 % de suffrages au plan national sont exigés pour être éligibles au partage des sièges mais en plus les alliances de partis pour prendre part aux élections législatives sont désormais formellement proscrites. La finalité ici aussi est très claire, c’est le renforcement du caractère national des partis politiques et ces dispositions contribueront, à n’en point douter, à réduire l’élan créateur de partis fantaisistes car à quoi servirait-il à l’avenir de créer un parti à un coût prohibitif si on sait que l’on ne pourra jamais réunir 10 % des suffrages sur le plan national.

C’est dans le même ordre d’idées que le parrainage a été institué comme critère pour prendre part à la présidentielle et c’est, toutes proportions gardées, l’équivalent des 10 % de suffrages exprimés sur le plan national pour être éligible au partage des sièges des conseillers communaux, municipaux et de députés. Il faut réunir au moins 10% du collège des parrains composés des Députés et des Maires. Désormais et dans l’hypothèse la plus pessimiste, on ne pourra avoir plus de dix candidats à une élection présidentielle. Certes, on peut considérer que 10 %, c’est trop élevé mais il est clair qu’à l’avenir, on peut penser à un élargissement du collège des parrains à tous les conseillers communaux et municipaux élus en même temps qu’on réfléchirait à un relèvement corrélatif du pourcentage des parrains qui pourrait passer de 10 % à 15, voire 20 %.

Toutes les critiques sur le parrainage ne sont donc pas fondées ; d’abord, celle sur sa nature exclusive : non seulement tout critère est nécessairement exclusif par nature mais aussi il y aura toujours quelqu’un pour se plaindre d’une réforme qui entre en vigueur à un moment ou à un autre. Lorsqu’en 1990, la Constitution était adoptée, tous ceux qui nourrissaient encore le rêve d’être candidats et qui avaient déjà 70 ans ou n’avaient pas encore 40 ans ont pu se plaindre d’un critère exclusif. Ce sentiment d’exclusion a encore été ravivé en 2015 quand l’envie de candidature du Ministre d’Etat Komi Koutché s’était heurtée à ce même critère d’âge contenu dans l’article 44 de la Constitution mais pour autant, cela n’avait donné droit à aucun débat sur la nature exclusive de la Constitution. Ensuite, le parrainage n’interdit pas les candidatures indépendantes, comme certains ont pu le laisser croire mais, c’est vrai, il les rend plus contraignantes toujours dans l’esprit de la réforme. Enfin, seule la critique de ce qu’il convient d’appeler
« les pratiques du parrainage »
peut sembler légitime. L’absence d’une loi fixant très clairement les conditions d’application du parrainage peut inquiéter les acteurs politiques mais ce qui pourrait les inquiéter encore plus, c’est la « pratique » qui pourrait très bien être en décalage total avec une loi prévue à cet effet. C’est pourquoi, il urge d’observer minutieusement la première application de cette règle pour en tirer tous les enseignements et ainsi en codifier ultérieurement les seules bonnes pratiques.

La troisième série de mesures porte sur le financement public des partis politiques ; elles sont d’ordre constitutionnel et légal (article 5 nouveau de la Constitution et Charte des partis politiques). Désormais, le financement des partis politiques ne pèsera plus sur les seuls Présidents fondateurs et ils ne seront plus l’objet de manipulation de la part de leurs bailleurs privés. Les partis politiques qui seront éligibles auront ainsi les moyens d’agir sur toute l’étendue du territoire national. Au minimum trois milliards de francs Cfa seront consacrés aux activités politiques en République du Bénin et ce montant est appelé à s’accroître.

La quatrième série de mesures porte sur le statut de l’opposition et relève du domaine de la loi. Le fait pour les partis politiques d’avoir le sentiment que tant que l’on est dans l’opposition sa voix ne compte pas a facilité ce qu’il est convenu d’appeler « la transhumance politique » qui consiste pour les acteurs politiques à « retourner leur veste » à chaque changement de régime pour espérer rester en contact avec le « gâteau » (l’Etat) pour « prendre leur part ».
Cette pratique politique a largement contribué à jeter le discrédit sur la classe politique béninoise et à accentuer la crise du politique et de la démocratie. Avec un Statut de l’opposition, même imparfait, la vie démocratique garantissant la pluralité d’opinions n’en sera que plus galvanisée, plus redynamisée et plus revitalisée.

La cinquième et dernière série de mesures porte sur les élections générales ; elles sont d’ordre constitutionnel et légal. Désormais, à partir de 2026, toutes les élections auront lieu au cours de la même année dite « année électorale », laissant ainsi quatre années et demie sur cinq pour travailler, sans relâche, au développement du pays. Les élections législatives et communales auront lieu le deuxième dimanche du mois de Janvier et le premier tour de la présidentielle le deuxième dimanche du mois d’Avril de l’année électorale. Cette inversion du calendrier électoral qui fait passer les législatives et les communales avant la présidentielle est un formidable tremplin pour les partis politiques car celui qui aura gagné les législatives et les communales aura fatalement, comme par effet de domino, un avantage réel sur la présidentielle trois mois plus tard.

Au total, les réformes du système partisan n’ont pas pour finalité d’exclure mais de renforcer le système partisan et il faut se réjouir de ce que mutatis mutandis, les acteurs politiques commencent par en accepter les règles. En effet, après avoir adhéré, dans un premier temps, aux règles de renforcement des conditions de création des partis politiques puis, dans un second temps, aux critères d’éligibilité au partage des sièges de conseillers communaux et de Députés, la dernière étape à franchir dans un troisième temps, c’est d’adhérer au principe de parrainage étant entendu que ni le statut de l’opposition encore moins le financement public de la vie politique ne souffrent, pour l’heure, d’aucune contestation. En 2021, la vague des réformes politiques aura abouti et il faudra attendre les dix, voire vingt prochaines années pour en voir le plein effet. A l’horizon 2030, la vie politique béninoise sera dominée par cinq grands partis au maximum avec une alternance au pouvoir construite autour de programmes qui trahiront des influences idéologiques certaines. Et qui sait, ces réformes produiront peut-être un effet inattendu, celui d’amener les Béninois à travailler enfin ensemble, à passer d’une logique individualiste à une démarche collective pour le développement du capital social du pays : qu’entre-temps, ces réformes suscitent des remous et fassent des dégâts collatéraux est dans l’ordre normal des choses.

*Maître de Conférences de Science politique
Faculté de Droit et de Science Politique
Université d’Abomey-Calavi