Depuis quelques jours, une controverse saisit à tort l’opinion publique béninoise sur la validité ou non de la prolongation de quelques semaines du mandat du président de la République. Pour rappel, par la Loi n° 2019 – 40 du 07 novembre 2019 portant révision de la loi n°90-32 de la Constitution du 11 décembre 1990, le constituant, dans l’intention de limiter les dépenses de l’Etat induites par l’organisation des élections, a réformé le terme du mandat des personnes détentrices d’un mandat électif.
Pour parvenir à l’organisation d’élections générales, il a fallu trouver une échéance conjointe pour le terme des mandats en cours ou à venir, soit 2026. C’est ainsi que le mandat des conseillers communaux élus en 2020 a été porté à 6 ans, celui des députés qui seront élus en 2023 porté à trois ans, et le mandat du président de la République en exercice, rallongé de quelques semaines, afin de parvenir à une échéance conjointe en 2021.
Alors, en tirant argument du principe de non rétroactivité de la loi, plusieurs personnes considèrent, qu’aucune révision de la Constitution ne peut avoir pour effet de modifier la durée de mandat. La controverse s’émancipe des lieux communs journalistiques et alimentent parfois des réflexions de grands juristes ou réputés tels. Cet émoi nécessite qu’on se pose quelques questions pertinentes pour éclairer l’opinion et pour construire des débats utiles.
D’abord, le principe de la non rétroactivité s’oppose-t-il à une intervention législative pour saisir des situations en cours ?
Cette question appelle une réponse négative. Le principe de non-rétroactivité de la loi est un principe de stabilisation des relations dans les rapports de droit privé. Aux termes de l’article 2 du Code civil applicable dans notre droit positif, « la loi ne dispose que pour l’avenir, elle n’a point d’effet rétroactif ».
De fait, la loi nouvelle n’a pas d’effet rétroactif, cela signifie qu’elle ne s’applique pas aux situations juridiques qui se sont entièrement réalisées sous l’empire de la loi ancienne. En décider autrement, serait, à l’évidence, priver l’ordre du législateur de toute efficacité. Tout de même, l’origine de ce texte oblige à ne pas se méprendre sur les limites et la portée de ce principe.
Ce principe émane du législateur ordinaire et n’a d’écho en matière constitutionnelle que sur le terrain de la non-rétroactivité de la loi pénale. Mieux, si le principe de la non-rétroactivité s’impose au juge, il ne s’impose pas au législateur, émanation vivante de la volonté du peuple, seul détenteur de la souveraineté. Ainsi, le législateur peut par des lois interprétatives ou des lois expressément rétroactives, modifier la teneur du droit, ou des principes posés par une norme antérieure. Si ce principe ne s’impose pas au législateur ordinaire, il ne peut a fortiori s’imposer au constituant dérivé qu’est le législateur ayant modifié en 2019 la Constitution du 11 décembre 1990 pour atteindre un objectif de rationalisation des dépenses englouties dans l’organisation des élections.
A la vérité, la question qui agite l’opinion relève davantage du droit transitoire que d’une conséquence du principe de la non rétroactivité de la loi. Il s’agit d’une incursion du constituant dans le droit posé pour atteindre une finalité précise. En l’espèce ce sont les dispositions de l’article 153-3 alinéa dernier de la Constitution de novembre 2019 qui règlent la question en ces termes «… Dans tous les cas, le président de la République élu entre en fonction et prête serment le quatrième dimanche du mois de mai ».
La pratique des lois constitutionnelles rétroactives n’est pas inédite. En droit comparé et plus près de nous au Sénégal, le Constituant a procédé plusieurs fois à des révisions constitutionnelles sans que la validité de celles-ci ne soit sujette à de polémique.
C’est le cas de la Loi constitutionnelle n° 2006-11 du 20 janvier 2006 prorogeant le mandat des députés élus à l’issue des élections du 29 avril 2001 et de la Loi constitutionnelle n° 2007-21 du 19 février 2007 modifiant la loi n° 2006-11 du 20 janvier 2006 prorogeant le mandat des députés élus à l’issue des élections du 29 avril 2001. Plus loin, par la loi n° 84-38 du 24 mars 1984 abrogeant et remplaçant le 1° de l’article 51 de la Constitution, la loi fondamentale du Sénégal avait été modifiée pour réduire, en cours d’exercice, la durée du mandat du président de l’Assemblée nationale de cinq à un an.
Ensuite, convient-il de s’interroger sur la validité de la modification opérée par le Constituant dérivé. A cet égard, il convient de mettre en avant qu’il n’y a aucune irrégularité dans le processus de révision qui s’est déroulé suivant les règles prévues par la Constitution elle-même pour sa révision. Du reste, il s’agit de l’expression de la volonté populaire traduite par l’action des députés.
D’ailleurs, Jean-Jacques Rousseau a pertinemment relevé qu’ « un peuple est toujours maître de changer ses lois, même les meilleures ». Alors, le refus de reconnaître la validité de la Constitution telle que modifiée en 2019 est un déni absurde.
Enfin, ces dispositions ont fait l’objet d’un contrôle a priori de constitutionnalité. Dès lors, même le juge constitutionnel, ne peut, sans outrepasser les prérogatives qui sont les siennes, effectuer un contrôle de l’opportunité de la réforme opérée. Le juge constitutionnel peut tout au plus faire un contrôle de la régularité formelle des dispositions rétroactives intervenues et non un contrôle substantiel qui est un contrôle d’opportunité.